系统学习完河南省第45期全省高校中青年干部培训班安排的专题，尤其是“教育治理体系与治理能力现代化”模块，使我对河南高校的分类发展有了更深入的思考。2020年，河南省为打好全面振兴河南本科教育攻坚战制定的建设方案，提出全省将集中力量建设一批行业特色鲜明、优势特色学科明显的特色骨干大学，争创行业或国内一流大学，打造河南省本科高等教育的第二方阵。立项名单涵盖河南农业大学、河南师范大学、河南科技大学、河南理工大学、河南工业大学、河南财经政法大学、华北水利水电大学、河南中医药大学、郑州轻工业大学共9所博士学位授权高校和博士学位授权重点立项建设高校。从以上高校的情况来看，多是国家和河南省为满足行业发展需求而设立的院校，在培育行业急需的高层次应用型人才、促进行业进步和服务地方经济发展上发挥着不可替代的作用。
一、特色骨干大学内部治理现状
我国大学的治理模式无论是举办者一元制治理主体的确定，还是双子科层化治理结构以及“大行政、小学术”的行政权力和学术权力的关系形成，都有深刻的历史和现实背景。这种大学治理模式在我国高等教育发展的历史过程中，对于推进国家人才队伍建设，推动经济社会发展都起到了重要的、不可替代的作用。
但是随着我国政治、经济、教育体制改革的深化，特别是为了适应社会主义市场经济体制的建立，对特色骨干大学的定位和作用的发挥提出了新的要求，其治理模式在一定程度上受到了挑战，不能有效适应变化了的客观需要。存在着单一的治理主体不利于学校决策科学化、固化的科层组织降低学校的办学效率、行政权力的强势地位影响学校的创造力、资源配置的方式弱化学校的发展特色等问题。
二、特色骨干大学内部治理路径
新形势下，特色骨干大学要打破内部治理困境的掣肘，建设高水平特色骨干大学，必须要从完善大学章程、建立多元利益相关者参与的治理主体、科学界定部门间职能、合理设置二级院系和实施有效的编制管理等方面对大学内部治理进行调适。
（一）完善大学章程
大学章程在大学治理中不可或缺，是大学治理中的“宪法”，是大学自主地位的体现。“大学章程应该通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略,校内各种关系、学校的领导体制、治理结构、管理模式,教职员工的权利和义务,学生的权利和义务等重要内容”，为大学依法自主办学提供可行的自治规范。事实上，“大学章程通过对特定大学办学模式的描摹，实现对其治理结构形态的确认；通过对特定大学办学理念的传递，实现对其治理结构性质的规定；通过对大学章程的定和完善，为推动现代大学制度建设提供支撑。”
当前我国实行的是市场经济，虽然高等教育不能完全按照市场规律办事，但是高校在不少方面也要按照市场的理念推进学校的变革。“大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总规范，实际上是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。”特色骨干大学要以现代公立大学的公法人化这一基本趋势为导向，应当通过制定大学章程努力达到实现“学校公法人化、多元主体参与、企业化机构以及包容化权力”的目的。具体而言，一个目标是大学组织的公法人化，这个实质是不少大学可以自主决定的，更多涉及的是外部治理的范畴，在我国主要有党和政府通过改革来实行；多元参与，指特色骨干大学要适应社会发展状况，建立多元利益相关者参与的治理主体；企业化结构是指，适应市场经济的需要，建立有限的、类似企业的治理结构；包容权力，是指既要合理界定行政权力和学术权力的边界，又要实行二者的包容与共存。
（二）建立多元利益相关者参与的治理主体
在市场化背景下，当前单一的或者说，没有制衡一个利益相关者处于绝对强势地位的治理主体，影响了其他利益相关者主动性的发挥。国外的大学，如美国大学，“奉行分享治理理念，外行治理、专家治理和共同体治理三位一体”。在由董事会、校长行政团队和教授会共同构成的内部治理结构中，董事会实际履行治理主体作用，由董事会遴选产生的校长行政团队则负责完成学校规划的发展目标和任务，承担维护学校健康运行的责任。而作为承担学术治理任务的教授会，则负责校内学术权力的行使。为了更好的发挥各利益相关者的作用，董事会都有多个利益相关者的代表组成。这些董事会成员没有一个具有全国的性的影响，但是有广泛的代表性，能够在学校的治理中发挥作为。
协同创新视阈下，通过建立协同创新机制促进大学的发展，是特色骨干大学发展的必由之路。对于特色骨干大学治理来说，首要就是要建立多元利益相关者参与的治理主体。从中央的要求来看，要实现高等教育的内涵式发展，必须要重构高校内部办学模式，优化配置办学要素，充分激发高校的内生动力。在这一过程中，需要积极构建政府主管部门指导、横向协同和纵向协同等协同推进机制。因此，高等教育的利益相关者涵盖了政府主管部门，“纵向协同”中高校内部人员，“横向协同”中的高校、地方政府机构、行业产业、社会各主体力量等。其中高校内部人员涉及到行政人员、教学人员、研究人员、学生等，社会各主体力量包括职业界、捐赠者、校友、中学生等，其均与高校的发展息息相关，影响到高校的正常发展。所以说，特色骨干大学也不例外，建立多元利益相关者参与的治理主体就是要参照现代企业化治理模式，建立能够让党和政府、教师、学生以及相关职业界参与的治理主体。
（三）科学界定部门间职能
从目前的大学治理的趋势来看，以减少管理层次，以精简、高效为导向，消除职能交叉、职责相似、政出多门、多方管理，提高行政办事效率成为趋势；将管理转变成服务，从命令式变为服务式成为高校行政的导向。特色骨干大学要想快速发展，科学的界定部门间的职能成为科学设置内部治理结构的重要环节。
要明确党政职责。党和政府是特色骨干大学治理主体的重要组成部分，在一个较长的历史时期，党和政府在一定条件下仍然可以说是唯一主要的治理主体，或者说治理主体的两个重要做出部分。为了能够共同推进学校的发展，要通过制度明确各自的职责。虽然自1990年以来中央就明确指出了高校要实行党委领导下的校长负责制，但很多学校在具体的实施细则上却未有效廓清权责。因此，学校在具体的执行过程中，既要保证党委在涉及学校重大问题决定权，同时也要保证校长在学校具体行政事务上的指挥权。要制定学校事务的决策程序。在各种事务处理过程中，严格依照程序办事。要严格各种会议制度。要严格按照国家相关规定开好党委会、校长办公会、教代会等会议，广泛接受师生监督。
要明确界定学校职能部门与院系的职责。据不完全统计，国内的地方本科院校的在校生规模平均在3万人左右，实行二级治理结构是一种必然趋势。二级治理结构的核心在于放权和用权。对职能部门来说，把精力聚焦到的发展学校层面上的战略规划和决策上来，具体的业务层面要做到权力应放尽放，并为二级学院做好管理服务工作，让二级学院成为办学的主体，在人、财、物等方面有较大的自主权，在学校授权的范围内，自主决定学科建设、学生培养、人员聘任、资源分配等事宜。以调动和强化进行自身建设的积极主动性。对二级学院而言，要建立权责明晰的管理机制，科学、规范、有效的运用好学术权、行政权、人事权、财务权和监督权等五种权力，围绕校院两级中心工作，着力突出办学特色和育人特色。
（四）合理设置二级学院
从现有特色骨干大学的内部治理结构来看，全部沿用了直线职能式、也即是典型的科层式结构。在传统管理模式下，优点特别突出，便于自上而下指令的执行。但从建设高水平地方行业特色的现实需要而言，这种模式已显得很难适应新形势的发展。尤其是不利于解决“高水平”和“特色”二者之间看似天然存在、无法平衡的学科之间的差异。因为“高水平”强调学校整体学科水平的提升，而“特色”凸显了某一优势学科的优势地位。因此，将管理中心前移，实行以二级学院为重点的治理结构成为必然选择。
而特色骨干大学自上而下的管理模式，对二级学院的治理方式通常较为统一，较少考虑不同学院之间的学科差异，更容易忽略“办学规模、学科特点、发展需求以及与之相匹配的资金投入等问题”，不易调动二级学院办学的主动性，同时也削弱了其发展的自主动力。因此，科学设置二级学院，充分调动二级学院自治、自主意识，是特色骨干大学治理结构优化的重要环节。国外知名大学中学院的设置一般比较少，世界30所著名大学平均设有9.7个学院，其中6所大学的数量在5个以下（含5个），9所大学的学院设置数为6-10个。而反观国内，“双一流”高校学院设置平均在16个以上。而地方本科高校则在20个左右。结合实际，特色骨干大学不宜设置太多的学院，以保证每个学院内的学科保持聚集和宽度，实现学科的融合。须结合建设特色骨干大学的需要，围绕支撑学校特色发展的学科门类或学科群。要科学设置学院，打破因学院过多而人为割裂学科联系，掣肘学科不能有效融合共生的现状。从科学发展的视角，特别是对于一些不能体现学校特色，办学效果较差的学院要勇于舍弃，使学院的数量保持在有效的管理幅度之内。部分高校通过实施大部制来解决这一问题，特色骨干大学可以借鉴其有益经验，提高学校学科间的交叉融合度，使学科专业结构变得更加合理，进而形成综合提升、特色发展的大学发展之路。
目前，不少特色骨干大学出现下滑趋势与特色的淡化不无关系。对于特色骨干大学来说，建设特色学院，合理设定学院的数量，其根本目的就要强化和突出学校的办学特色和优势，解决特色不鲜明、优势不突出的问题。通过实施二级学院自治，重点建设特色学院和优势学科，可以找准学校特色发展方向，这是学校赖以生存的基石，也是通过特色骨干大学建设在激烈的竞争中得以突出重围的资本。学校要在人、财、物、权等方面给予全面的倾斜，集中学校优势资源，以特色学院的发展、优势学科水平的提高来引领学校整体办学水平的提升。
（五）实行有效的编制管理
从大部分特色骨干大学的机构设置和编制管理情况来看，普遍存在机构膨胀和非教学和科研人员偏多的情况，行政效率远没有达到理想状态。这种情况的出现与没有严格的编制管理不无关系，往往因人设岗、就事设岗而产生的。《高等教育法》中明确赋予了高校调控编制一定程度的自主权。但是高校在使用这项权利时往往会存在一定的偏差，这种偏差主要体现在非教学机构人员的配置、二级学院编制之间的平衡等方面。尽管这在某种程度上符合了“实际需要”的原则，但“精简、效能”的原则却无从体现，不利于充分发挥高校的人力资源优势。因此，特色骨干大学在设定部门和科学设置学院的前提下，实行有效的编制管理就成为治理机构高校运转的基础。
编制管理是配置人力资源最有效的方式之一。特色骨干大学可以通过重建组织架构，调整机构职能，建立健全基于绩效导向的岗位编制配备机制，实施固定和动态编制相结合，以此优化编制管理工作。在这一过程中，要按照“总量控制，科学合理，精简高效、动态管理”的原则定岗定编，统筹制定非教学机构和二级学院的发展规划，强化编制对提升办学效益的作用。对特色骨干大学来说，要围绕教学和科研两个中心工作，重点做好对特色和骨干学科的支持力度，在优先满足特色学院编制需求的基础上，做到保证其他学科、扶持交叉学科等，并根据相应支撑学科群建设与发展的需求，审慎的进行编制管理。而对于非教学单位而言，要根据工作性质和业务类型等科学测算编制，做到人事相宜、事职相符。
